| 理 论 参 考(2005年第1期) |
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| 2007-03-28 15:57 文章来源：宣传部 |
| 文章类型：摘编 内容分类：其它 |
编者按：2005年是我国全面建设小康社会的关键一年，也是我县以扩权强县为契机推进经济社会跨越式发展的第一年，做好今年的理论工作，对于推动全县党员干部群众用科学的理论武装头脑，积极应对新形势、新任务带来的挑战，抢抓发展机遇,以实际行动开创我县经济社会跨越式发展的新局面具有重要意义。为使我县的理论工作更具针对性和实效性，切实为我县经济社会的全面发展提供强有力的理论支持，县委宣传部决定编发《理论参考》简报。《理论参考》将根据中央、省、市、县的重大工作部署和我县全面建设小康社会的发展实际，不定期刊登具有指导意义的理论文章，为我县正科级以上领导干部理论学习和科学决策提供参考。简报内容包括专家学者理论成果、外地发展建设经验、县内广大党员干部理论调研文章和各单位各部门为我县经济社会跨越式发展出台的新举措、取得的新成绩等。
简报由县委宣传部党教理论科主办，欢迎各位领导踊跃投稿支持我们的工作（联系电话：2022431），同时恳请大家多提宝贵意见，使之为推动我县理论武装工作和经济社会的跨越式发展做出积极贡献。
作为全省首批扩权县，如何抢抓机遇加速发展是摆在我们面前的一项紧迫而重要的工作任务，为此，本期《理论参考》特摘录部分与之密切相关的内容，希望能为各级领导提供一些有益参考。
用进一步放权调整财权和事权
——访北京大学中国经济研究中心副主任姚洋
《商务周刊》：目前，“强县扩权”的思路在河南、安徽、广东等省份出现了很多试点。而河北省目前已经划出了20多个县进行另一种“扩权强县”试点。尽管名称多有不同，但这些地方普遍的做法是，在中央政策和法律允许的前提下，给一些县赋予与设区市部分相同的经济和社会管理权限，这些权限包括极为敏感的税收权、财政结算权、经费划拨权、计划申报权、项目审批权、用地审批权、证照发放权等等。在您看来，在今后一段时期内，这种试点是不是改革的一个风向标？
姚洋：我觉得“强县扩权”、“扩权强县”是取消地级市的一个步骤。我认为，市管县是毫无必要的，从整个国家政府架构来看应该是三级政府，就是中央、省和县。以前我们刚解放的时候就是三级政府，后来区公所相当于乡，地区行署相当于市，变成现在的五级政府。这样的设置层级太多了。当初我们设立地区行署是因为交通不发达，现在已经是信息时代，应该回到解放初的那种架构。也就是说，市只要管好自己市区那一片就行了，县就让它自己发展。
虽然从地域范围看县会比市大，但无所谓。美国的很多市，比如华盛顿特区，它管的范围就是很小的一块，但它周边的县都变成了大的华盛顿地区。我觉得现在的改革试点对冲击我们大一统的观念很有好处。你到下面去问一问，大家都恨不得把周边的县都划给中心城区管，这样好去拿很便宜的土地，这不是个好现象。
《商务周刊》：实际上，我国在设立地级市以前，实行的是地区专员制度，但这些地区行署最后都慢慢由虚变实，最终演变成地级市了。
姚洋：因为政府的每个官员都有权力膨胀的需要，当地区专员是没有实权的，只是省里派下来管理这十几个县的工作人员，而当市长他就有权力了。而且原来的制度只设专员不设其他班子，变成地级市之后几大班子都有了。因此大家都有这个冲动要变成市。
不过这样一来，市和县的冲突越来越大，因为财权、财力都集中到中心城区，县里剩下的资源就少了。但是很多事权、事务还是由县在负担，比如教育、修路等等。
如果市有所谓的再分配功能，比如它把十几个县的收入通过地级市重新分配，可能还好一些。但问题在于这种重新分配--转移支付--往往做不到，最后发现这些上收的钱都投在中心城区里盖楼、修路了。另外，我们是不是要在这么小的范围内来做二次分配？十几个县，穷的地方还是穷。如果把再次分配放到全省来做，应该更好一些。比如说广东，珠三角很富裕，但粤北也很穷。韶关也是一个地级市，但它能做多少再分配呢？那个地区都穷。但是如果你把它放到全省，广东省背一个韶关完全能背得动，只要稍微从珠三角挪过来一点就够了。
《商务周刊》：实际上您的观点我们在山东省找到了一个很好的例证。有读者向我们反映，滕州是一个县级市，但是作为地级市的枣庄，在几年的时间内，划走了滕州很多土地。同时，滕州一些税收量大、效益较好的项目，也被枣庄通过各种手段和名目划给中心城区。这样，历史上一直非常富饶的滕州现在变得越来越穷，有被缚住手脚，难以发展的感觉。
姚洋：你说的这种现象是客观存在的。所以，我觉得取消地级市是国家肯定要做的事情，因为地级市除了盘剥各个县，基本没起什么作用。
另外，取消乡一级政府现在还犹豫不决，没有明确。但是“并乡”是一个趋势，就是把乡变大，减少政府人员，因为再小的乡也有五六十人，没有必要多套机构并行。
《商务周刊》：我们在采访中了解到现在虽然这些试点县在一些权力上与地级市平起平坐，但地级市还是有很多办法可以卡住县，比如在人事上。那么，在这场强县扩权的博弈中，在两者力量不对等的情况下，是不是需要有一个外力来推动？
姚洋：这只是过渡期的问题，不是长远的问题。我们的改革不能急，要一步步推动，将来这些人事、干部市里都别管了，直接对省。你们应该到浙江看看，它是做得不错的，所以一直以来它的县域经济就很强大，而且这些城市也就接受了，并没有说打得很厉害。
《商务周刊》：去年许多省份投资过热，中央在全国范围内对地方开发区的减免税进行了大普查时发现，一些地方政府为了实现招商引资的目标，在税法规定的减免税政策之外，施以更多的税收优惠，其中对于共享税种的减免相当于变相减少了中央财政的收入。您认为这方面应该如何平衡，才能既激励了地方，又能保证中央财政和宏观政策的通畅下达？
姚洋：分权是两面的，一是提高地方政府的积极性，但另一方面还会造成地方之间过度的竞争--税收的竞争、投资的竞争、甚至贸易的保护，这都是负面的东西。利弊都有，但到底哪个更大一些？我觉得中国这么长时间以来分权的好处还是大于坏处。但不能说分了权就万事大吉，现在造成的情况，我觉得分权之后要对地方政府有一定的约束。一个是中央对它的约束，另一个要发挥地方人代会的作用。
现在的状况是税收逐级往上交，越交越多，但这中间并没有人来和上级政府抗衡。如果人大发挥作用，人大代表都是从各个地方来的，比如地级市要增加一个什么税收比例，如果人大代表不同意，就能产生一个制衡。但我们缺少这种东西。
我们现在看到很多分权的弊端，比如说地方政府的商业化倾向，一个政府相当于一个大公司那样来经营，它只想自己的利益最大化，不是想着全市人民的利益，更不去想全局利益。这就是没有约束的分权造成的。你可能看到这个城市的经济在增长，但这个增长不一定对全市人民是有利的，因为政府会挑一些对它自己有好处的地方去增长，比如房地产。因为房地产价格一高，地方政府的收入就上去了，但对老百姓、对全局、对未来子孙后代没什么好处。
我觉得，看一个城市主要看它的经济增长是不是提高了人民的生活质量和水平。比如大连这个城市大家都说很漂亮，但大连人的收入水平却不高，这并不是一个很成功的战略。但这还算是做得好的，现在各个地方都在拼命地经营城市，卖地、盖楼，抬高房价，就为了政府有更高的收入，吃亏的都是老百姓。这就是分权后的一个坏处。
《商务周刊》：我们应该怎么理解地方总认为它的财权和事权不匹配？
姚洋：这就涉及到地方跟中央的关系了，中央也有责任。税收大头在中央，小头在地方，那么上行下效，就造成了这样的局面：事权是滚雪球似的往下滚，一直滚到乡里去；收入是一级一级地往上提。事权推到乡镇就推不动了，最后只好沉淀下来，所以我们老说乡镇干部坏，乡镇干部也没办法，他的一大堆人也要吃饭。
《商务周刊》：我们现在这种中国式的财政联邦制需要进行什么样的改革？
姚洋：现在这种中国式的财政联邦，除了分税制确定下来之外，其他都没有确定。但就连分税制的确定也不是一个法律文件，而只是国务院的一个行政文件。所以虽然分税制已经做得比较规范了，但是它出身不对。
美国的联邦就很清楚，中央和地方都有什么立法权，财政方面怎么分配，事务管理怎么配合，都写得一清二楚。美国没有增值税，它最大的税种是收入税，个人所得税是联邦政府和州政府各征自己的，也就是一个人给两个政府纳税。在事务上，国防肯定是归联邦政府的，州际的事务主要靠联邦巡回法庭。它做了这么多年，什么情况都出现过，积累了很多经验，除非有新的事务出来，否则几乎无法区分到底是属于联邦还是地方的事情。
当然，我个人认为，在中国目前的情况下是不太可能实行这种联邦制，中国历史上从来都是大一统的国家，我们现在是一个混合体，在政治上我们是单一制的国家，但在财政关系上我们是非常联邦化的国家。我们的财政联邦甚至比美国还要严重得多。
改革开放以来是一个放权的过程，分税制后是往上收了一点，但收得不是很多，把中央和地方的关系稍微理顺了一些，往前走了一步。但现在来看，是走向进一步的放权，放到县这一级。在目前政治体制的现状下，我觉得现在要加强各级人大监督政府的能力，把各级人大由虚变实。 （摘自《商务周刊》）
强县扩权：兴县富民的选择
湖北省对52个县市实施“省直管县”财政体制，省对县实行信贷直达、项目直达、资金直达、财政直达。不光程序上走“直通车”，实体上更有“真金白银”。省里同时决定，对52个县市和比照县市管理的区，以2003年为基数，从2004年起至2006年止，其工商四税(营业税、增值税、企业所得税、个人所得税)新增部分的省级分成及52个县市的市级分成，全部留在当地。省财政厅还拿出1亿元专项资金，用于部分扩权县市建立担保公司，为中小企业融资提供担保。“凡是可以下放的权力一律下放，凡是可以取消的收费一律取消，凡是可以精简的审批一律精简”，已成为湖北各省直部门共同的行动准则。
效应，正逐步显现。说到市管县体制的弊端，县市叫得最凶的，无非是财政受地市控制，地市财政玩不转了，就找县市要；中央和省级财政有资金拨下来，地市总要“插一杠子”，雁过拔毛，县市有苦难言。而随着财政实行省管县体制，情况就大不一样了。如今湖北省各扩权县的收入考核、转移支付、财政结算、资金调度、项目申报、债务偿还等业务都直接纳入省财政管理。每个月，县财政局都直接与省财政厅进行网上结算，资金调拨，只需轻点鼠标。从财政走的资金，无须再过市这一关。此举既防止了层层盘剥，又提高了资金调度效率，从而使市、县两级形成“行政上
下隶属、财政彼此平等”的新型关系。
难关，期待突破。“强县扩权”推行一年多，但阻力依然很大，难关重重。“一喜、一愣、一凉”，一些扩权县市如此形容其心情变化：看到文件是“一喜”,到部门办事是“一愣”，最终结果是“一凉”。据有关调查，在第一批239项扩权事项中,一半以上县市反映落实较好的只有100项，有6个县市反映未落实的有69项，6个县市提出缺乏可操作性的有95项。总体而言，是“虚”多“实”少，像税务邮寄申报、出具发票遗失证明等审批权，就放了，而涉及招商引资企业的税收优惠政策、高新科技工业园区的耕地占补平衡等方面的审批权，还是没放。部分扩权县市反映，一些省直部门和所属地市根本不把他们当“扩权县市”看待，省直部门的文件只发到市州，会议也只开到市州。在项目和资金安排上，有的地市不仅没有优待，有时还给“小鞋”穿。到市直部门申报项目，对方说，你们是扩权县市，可以直接找省里；到了省里，省直部门有的处长竟说不知道什么“扩权”文件，还是要通过地市来办，弄得扩权县市“两头找不着”。究其原因，无非是部门和地方利益作怪，缺乏全局观念和长远眼光。强县扩权是一个系统工程，必须认真做好各方面的衔接，尽快形成比较完善的运行机制。有关人士建议，省直有关部门要从各地反映比较强烈的审批事项过多、权限下放不够及审批不顺畅的问题入手,继续深化行政审批制度改革，尽可能减少审批事项；应制定详细、可操作性的配套政策措施,明确办事程序,搞好横向纵向协调；同时创新监管方式，提高办事效率，为基层提供优质服务。许多扩权县市的同志呼吁，省委、省政府要尽快建立督办协调机制，对扩权
情况进行检查、督办、考核、通报，使扩权真正落到实处。
（摘自《湖北日报》）
湖南做法：简政放权 为县扩权
在湖南省加快县域经济发展工作会议上，该省省委书记杨正午在谈到如何为县域经济发展创造宽松环境时说，发展县域经济的主要责任在县，主要权力也应该给县，要加大简政放权的力度。简政放权，就是要扩大县（市）的经济决策权、事务统筹权和社会管理权，增强县域经济自主发展的能力。
要做到重心下移、权责一致、能放都放，扩大县（市）经济社会管理权限。要按照“谁投资、谁决策、谁收益”的原则，将投资项目的决策权下放给各类投资主体。除国债项目、财政支持的项目、统借统还国外贷款项目以及国家限制类项目外，其他项目不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。要促进经济强县率先发展，在经济强县实行“强县扩权”改革试点，赋予其省辖市的权限。
要加大对县域经济的财税支持力度，按照分税分享、向县（市）倾斜的原则，调整省以下财政体制。省财政设立县域经济发展专项资金，通过贴息、担保等形式引导和促进县域经济发展。同时，省财政在2005年至2007年间，从当年的超收收入安排部分资金采取转移支付办法直接计算分配到县（市）。对财政收入增长快、贡献大的经济强县（市），省政府给予奖励。依照《中小企业促进法》，县级以上政府都要在本级财政预算中设立中小企业发展专项资金，主要用于县域工业发展。 （摘自《红网》）
2005年9月13日 |
